汪玉凯：数字化政府是实现国家治理现代化的重要路径

　　汪玉凯

　　中共中央党校（国家行政学院）教授

　　中国行政体制研究会学术委员会副主任

　　建设法治政府，推进国家治理体系和治理能力现代化是党的***报告中提出的重要目标之一。数字时代，如何通过数字政府建设加快政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化成为一个关键性问题。

　　以转变职能为核心的政府治理现代化将加速推进

　　国家治理现代化在中国式国家治理结构中占有特殊地位。党的***报告对2035年我国现代化的远景目标进行了系统性的概括和规划，可称之为“六化三治五强”结构框架。“六化”即基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化、国家治理体系和治理能力现代化、国防和军队现代化；“三治”即基本建成法治国家、法治政府、法治社会；“五强”即建成教育强国、科技强国、人才强国、文化强国、体育强国。在推进新型工业化中，还提出加快建设制造强国、网络强国、数字中国。在结构框架中，虽然“国家治理体系和治理能力现代化”提出的时间不长，但在整个框架体系中却占有重要地位——没有国家治理体系和治理能力现代化，其他目标的现代化就很难达成。

　　政府治理现代化在整个国家治理体系和治理能力现代化中处于关键地位。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，政府治理现代化的重要性显而易见。政府作为处在国家治理前台的公共机构，其治理能力、管理手段、服务模式等都会直接影响国家治理体系和治理能力现代化的成效和实现程度，这就决定了政府治理现代化的重要性。党的***报告虽未直接提出“政府治理现代化”概念，但在法治政府的阐述中所提出的一系列要求都体现着这一重要思想。比如，党的***报告中提出“扎实推进依法行政”“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”的目标是构成政府治理现代化的重要内容，预示未来中国政府治理现代化目标的实现将主要从法治化和数字化两个方面加速推进。只有通过法治化和数字化双轮驱动，才能加速政府治理现代化目标的实现。

　　政府职能转变取得的成就与面临的挑战

　　政府职能转变是改革开放以来我国在行政体制改革中的一项重要任务，也与政府自身改革密切相关。

　　第一，党的十八大以来我国在政府职能转变方面取得诸多成就。

　　一是政府与市场关系理论的突破为政府职能转变提供理论支撑。自1992年提出“中国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制”以来，我国坚持市场在资源配置中发挥的基础性作用。党的十八届三中全会把市场对资源配置的“基础性作用”上升为“决定性作用”。虽然只有三个字的差别，但意味着在政府与市场关系问题上有了新的认知和突破，也是理论上的重要成果。这为后来在改革实践中进一步处理好政府与市场的关系奠定重要的思想基础。党的十八届三中全会后，我国逐步减少政府对市场的干预，尽量发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　二是“放管服”改革取得重大进展。“放管服”改革是过去十年中我国持续推进的一项重要改革，简政放权、放管结合、优化服务是在全面深化改革的实践中逐步完善的。比如，最早的简政放权是指“断腕”式革命，之后强调逐步强化监管，不留“死角”，最后提出落到优化服务上。可以说，“放管服”改革是深化行政体制改革的重要抓手，包括建立不动产统一登记制度和预算公开制度等改革。“放管服”改革中，下放审批事项1000多项，减少国务院行政审批事项占50%，释放了市场活力、社会活力。

　　三是商事制度改革取得重要突破。为降低公众创业的制度成本，我国推进“先照后证”改革。例如，将152项工商登记前置审批调整为后置审批、大部分行政审批事项从“前置”改为“后置”。另外，从“三证合一、一照一码”登记制度改革发展到“五证合一”登记制度、“证照分离”改革等。通过下放审批权，精准优化中小微企业服务，落实事中事后监管等相关政策措施，特别是加强对小微企业的服务。2015年以来，新增加的企业中96%属于小微企业，新业态迅猛发展。商事制度改革降低市场门槛，激发市场主体活力。截至2021年，我国市场主体达到1.5亿户，其中个体工商户突破1亿户。


　　2023年6月，长三角政务服务“跨省通办”远程虚拟窗口上线发布，企业和群众在就近政务窗口就能获得与属地窗口“同质”服务。

　　四是探索行政审批制度、行政执法体制改革。在“放管服”改革中，有的地方政府成立行政审批局，实现审管分离；有的县域探索综合行政执法体制，如江苏南通在智慧城市建设中推行“五个一”改革，即一个机构管市域、一个号码管受理、一个App管服务、一个网格管监管、一支队伍管执法；有的地方建立清单制度，如权力清单、责任清单、负面清单等，浙江省还曾建立财政资金专项使用清单。清单制度为“互联网+大数据”的应用提供了发展条件，如今的全国一体化政务服务平台与清单制度和大数据应用都有直接关系。

　　五是改善营商环境、降低市场准入。在“放管服”改革中，“互联网+政务服务”发挥了重要作用，成为变革公共服务手段的重要途径，在优化营商环境中扮演重要角色。通过降低市场准入、加大“放管服”改革力度，利用“互联网+政务服务”等方法使我国的营商环境明显改善，市场化、法治化、国际化营商环境逐步形成。


　　2023年5月，安徽省淮南市，企业和群众通过网上政务服务自助机办理业务。

　　第二，当前政府职能转变存在的问题。

　　虽然我国在政府职能转变方面取得明显成效，但仍有部分问题不容忽视。一是政府结构不尽合理对政府职能转变仍有很大影响，部门设置过多、分工过细、政府职能不合理的问题较为明显。二是政府治理行为对政府职能转变的影响，包括观念阻力、行政审批改革阻力、部门利益阻力等，这些政府治理行为对政府职能转变还存在制约作用。三是政府数字化转型与政府职能转变还存在不协调因素，主要表现为数字化驱动的大部制、扁平化趋势与传统科层制组织结构的冲突；政务服务跨部门、跨层级、跨区域的“三跨”目标与传统服务体制机制的冲突；政府业务模式重构、业务流程再造与部门主导的传统法律规章的冲突等。随着技术的进步，许多政务服务、监管业务都需要实行跨部门、跨系统的业务重构和流程优化，但是往往会受到部门法规的阻碍，这些问题都需要予以重视并加以解决。

　　用数字化重塑政府履职能力体系是未来政府治理现代化的必然趋势

　　要把政府职能转变放在数字化的大格局中审视，数字政府形态下，政府职能发生重要变化。

　　第一，数字政府、数字经济、数字社会不是并列关系，数字政府引领数字经济发展和数字社会建设。

　　数字政府在整个经济社会发展中扮演更为重要的角色。包括政府数字化履职能力体系、安全保障体系、制度规则体系、数据资源体系、平台支撑体系在内的数字政府建设“五大体系”在结构上发生重大改变。如果用传统思维来看待政府职能转变就是“隔靴搔痒”。

　　第二，数字化重塑政府履职能力，引发政府职能实现形式的重大变化。

　　政府数字化表现在七个方面：强化经济运行大数据监测分析，提升经济调节能力；大力推行智慧监管，提升市场监管能力；积极推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力；持续优化利企便民数字化服务，提升公共服务能力；强化动态感知和立体防控，提升生态环境保护能力；加快推进数字机关建设，提升政务运行效能；推进公开平台智能集约发展，提升政务公开水平。用数字化重塑这七大能力，意味着政府职能转变的四个变化：一是政府职能底层逻辑发生的变化；二是权力行使路径的变化；三是履职能力方式方法的变化；四是智能实现服务场景的变化，借助平台、数据不断创新智能服务场景，构建实体政府之外的“孪生政府”。

　　第三，顺应政府职能转变数字化趋势，进一步优化政府结构。

　　进一步厘清政府、市场和社会边界，坚持政府治理的人民中心属性、公共属性和有限责任属性。横向机构的设置要体现大部制原则，纵向的行政层级要逐步走向扁平化。例如，浙江省温州市苍南县龙港镇“撤镇设市”，实行大部制扁平化改革，党政机构共设置15个部门，纵向管理102个社区，真正实现扁平化治理，取得了良好成效。可见，数字化优化政府结构存在很大的改革空间，应引起各级政府的重视。

　　第四，坚持改革第一要义，降低成本、提高效率。

　　把提升数字治理能力作为转变政府职能的重要抓手仍是一个新命题。政府职能转变的重要抓手就是提升政府的数字治理能力。须加强政府对数字基础设施资源的统筹，防止重复建设、注重改变观念。提高数据治理能力不是到处建数据中心，要统筹数据整合共享和开发利用，提高巩固数据资源的共享度。打通数据边界，整合政府、事业单位、国有企业乃至互联网企业等的数据资源。例如，浙江省丽水市“最多跑一次”改革刀刃向内，对政务数据资源进行整合，破解部门壁垒、重塑部门关系，集成数据要素，实现党政群联动。在数据资源的开发利用共享方面，还须制定基础性制度规范，保障数据资源的开放、流动和有序交易，并处理好数据安全与数据开放的关系，处理好国家安全和保护个人信息隐私的关系，这样包括政府公共数据在内的各种数据资源才能得到更加充分的利用，为政府治理现代化乃至国家治理现代化提供保障。


　　汪玉凯

　　中共中央党校（国家行政学院）教授

　　中国行政体制研究会学术委员会副主任

　　建设法治政府，推进国家治理体系和治理能力现代化是党的***报告中提出的重要目标之一。数字时代，如何通过数字政府建设加快政府职能转变、推进国家治理体系和治理能力现代化成为一个关键性问题。

　　以转变职能为核心的政府治理现代化将加速推进

　　国家治理现代化在中国式国家治理结构中占有特殊地位。党的***报告对2035年我国现代化的远景目标进行了系统性的概括和规划，可称之为“六化三治五强”结构框架。“六化”即基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化、国家治理体系和治理能力现代化、国防和军队现代化；“三治”即基本建成法治国家、法治政府、法治社会；“五强”即建成教育强国、科技强国、人才强国、文化强国、体育强国。在推进新型工业化中，还提出加快建设制造强国、网络强国、数字中国。在结构框架中，虽然“国家治理体系和治理能力现代化”提出的时间不长，但在整个框架体系中却占有重要地位——没有国家治理体系和治理能力现代化，其他目标的现代化就很难达成。

　　政府治理现代化在整个国家治理体系和治理能力现代化中处于关键地位。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，政府治理现代化的重要性显而易见。政府作为处在国家治理前台的公共机构，其治理能力、管理手段、服务模式等都会直接影响国家治理体系和治理能力现代化的成效和实现程度，这就决定了政府治理现代化的重要性。党的***报告虽未直接提出“政府治理现代化”概念，但在法治政府的阐述中所提出的一系列要求都体现着这一重要思想。比如，党的***报告中提出“扎实推进依法行政”“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”的目标是构成政府治理现代化的重要内容，预示未来中国政府治理现代化目标的实现将主要从法治化和数字化两个方面加速推进。只有通过法治化和数字化双轮驱动，才能加速政府治理现代化目标的实现。

　　政府职能转变取得的成就与面临的挑战

　　政府职能转变是改革开放以来我国在行政体制改革中的一项重要任务，也与政府自身改革密切相关。

　　第一，党的十八大以来我国在政府职能转变方面取得诸多成就。

　　一是政府与市场关系理论的突破为政府职能转变提供理论支撑。自1992年提出“中国经济体制的改革目标是建立社会主义市场经济体制”以来，我国坚持市场在资源配置中发挥的基础性作用。党的十八届三中全会把市场对资源配置的“基础性作用”上升为“决定性作用”。虽然只有三个字的差别，但意味着在政府与市场关系问题上有了新的认知和突破，也是理论上的重要成果。这为后来在改革实践中进一步处理好政府与市场的关系奠定重要的思想基础。党的十八届三中全会后，我国逐步减少政府对市场的干预，尽量发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　二是“放管服”改革取得重大进展。“放管服”改革是过去十年中我国持续推进的一项重要改革，简政放权、放管结合、优化服务是在全面深化改革的实践中逐步完善的。比如，最早的简政放权是指“断腕”式革命，之后强调逐步强化监管，不留“死角”，最后提出落到优化服务上。可以说，“放管服”改革是深化行政体制改革的重要抓手，包括建立不动产统一登记制度和预算公开制度等改革。“放管服”改革中，下放审批事项1000多项，减少国务院行政审批事项占50%，释放了市场活力、社会活力。

　　三是商事制度改革取得重要突破。为降低公众创业的制度成本，我国推进“先照后证”改革。例如，将152项工商登记前置审批调整为后置审批、大部分行政审批事项从“前置”改为“后置”。另外，从“三证合一、一照一码”登记制度改革发展到“五证合一”登记制度、“证照分离”改革等。通过下放审批权，精准优化中小微企业服务，落实事中事后监管等相关政策措施，特别是加强对小微企业的服务。2015年以来，新增加的企业中96%属于小微企业，新业态迅猛发展。商事制度改革降低市场门槛，激发市场主体活力。截至2021年，我国市场主体达到1.5亿户，其中个体工商户突破1亿户。


　　2023年6月，长三角政务服务“跨省通办”远程虚拟窗口上线发布，企业和群众在就近政务窗口就能获得与属地窗口“同质”服务。

　　四是探索行政审批制度、行政执法体制改革。在“放管服”改革中，有的地方政府成立行政审批局，实现审管分离；有的县域探索综合行政执法体制，如江苏南通在智慧城市建设中推行“五个一”改革，即一个机构管市域、一个号码管受理、一个App管服务、一个网格管监管、一支队伍管执法；有的地方建立清单制度，如权力清单、责任清单、负面清单等，浙江省还曾建立财政资金专项使用清单。清单制度为“互联网+大数据”的应用提供了发展条件，如今的全国一体化政务服务平台与清单制度和大数据应用都有直接关系。

　　五是改善营商环境、降低市场准入。在“放管服”改革中，“互联网+政务服务”发挥了重要作用，成为变革公共服务手段的重要途径，在优化营商环境中扮演重要角色。通过降低市场准入、加大“放管服”改革力度，利用“互联网+政务服务”等方法使我国的营商环境明显改善，市场化、法治化、国际化营商环境逐步形成。


　　2023年5月，安徽省淮南市，企业和群众通过网上政务服务自助机办理业务。

　　第二，当前政府职能转变存在的问题。

　　虽然我国在政府职能转变方面取得明显成效，但仍有部分问题不容忽视。一是政府结构不尽合理对政府职能转变仍有很大影响，部门设置过多、分工过细、政府职能不合理的问题较为明显。二是政府治理行为对政府职能转变的影响，包括观念阻力、行政审批改革阻力、部门利益阻力等，这些政府治理行为对政府职能转变还存在制约作用。三是政府数字化转型与政府职能转变还存在不协调因素，主要表现为数字化驱动的大部制、扁平化趋势与传统科层制组织结构的冲突；政务服务跨部门、跨层级、跨区域的“三跨”目标与传统服务体制机制的冲突；政府业务模式重构、业务流程再造与部门主导的传统法律规章的冲突等。随着技术的进步，许多政务服务、监管业务都需要实行跨部门、跨系统的业务重构和流程优化，但是往往会受到部门法规的阻碍，这些问题都需要予以重视并加以解决。

　　用数字化重塑政府履职能力体系是未来政府治理现代化的必然趋势

　　要把政府职能转变放在数字化的大格局中审视，数字政府形态下，政府职能发生重要变化。

　　第一，数字政府、数字经济、数字社会不是并列关系，数字政府引领数字经济发展和数字社会建设。

　　数字政府在整个经济社会发展中扮演更为重要的角色。包括政府数字化履职能力体系、安全保障体系、制度规则体系、数据资源体系、平台支撑体系在内的数字政府建设“五大体系”在结构上发生重大改变。如果用传统思维来看待政府职能转变就是“隔靴搔痒”。

　　第二，数字化重塑政府履职能力，引发政府职能实现形式的重大变化。

　　政府数字化表现在七个方面：强化经济运行大数据监测分析，提升经济调节能力；大力推行智慧监管，提升市场监管能力；积极推动数字化治理模式创新，提升社会管理能力；持续优化利企便民数字化服务，提升公共服务能力；强化动态感知和立体防控，提升生态环境保护能力；加快推进数字机关建设，提升政务运行效能；推进公开平台智能集约发展，提升政务公开水平。用数字化重塑这七大能力，意味着政府职能转变的四个变化：一是政府职能底层逻辑发生的变化；二是权力行使路径的变化；三是履职能力方式方法的变化；四是智能实现服务场景的变化，借助平台、数据不断创新智能服务场景，构建实体政府之外的“孪生政府”。

　　第三，顺应政府职能转变数字化趋势，进一步优化政府结构。

　　进一步厘清政府、市场和社会边界，坚持政府治理的人民中心属性、公共属性和有限责任属性。横向机构的设置要体现大部制原则，纵向的行政层级要逐步走向扁平化。例如，浙江省温州市苍南县龙港镇“撤镇设市”，实行大部制扁平化改革，党政机构共设置15个部门，纵向管理102个社区，真正实现扁平化治理，取得了良好成效。可见，数字化优化政府结构存在很大的改革空间，应引起各级政府的重视。

　　第四，坚持改革第一要义，降低成本、提高效率。

　　把提升数字治理能力作为转变政府职能的重要抓手仍是一个新命题。政府职能转变的重要抓手就是提升政府的数字治理能力。须加强政府对数字基础设施资源的统筹，防止重复建设、注重改变观念。提高数据治理能力不是到处建数据中心，要统筹数据整合共享和开发利用，提高巩固数据资源的共享度。打通数据边界，整合政府、事业单位、国有企业乃至互联网企业等的数据资源。例如，浙江省丽水市“最多跑一次”改革刀刃向内，对政务数据资源进行整合，破解部门壁垒、重塑部门关系，集成数据要素，实现党政群联动。在数据资源的开发利用共享方面，还须制定基础性制度规范，保障数据资源的开放、流动和有序交易，并处理好数据安全与数据开放的关系，处理好国家安全和保护个人信息隐私的关系，这样包括政府公共数据在内的各种数据资源才能得到更加充分的利用，为政府治理现代化乃至国家治理现代化提供保障。

稿件来源：网信重庆